Cynulliad Cenedlaethol Cymru

Pwyllgor Deddfau

Yr Ail Gynulliad

Craffu Technegol ar Ddeddfwriaeth y Cynulliad Cenedlaethol o fis Mai 2007 ymlaen

Adroddiad gan y Pwyllgor Deddfau Craffu Technegol ar Ddeddfwriaeth y Cynulliad Cenedlaethol o fis Mai 2007 ymlaen

Adroddiad gan y Pwyllgor Deddfau

1. Mae’r Pwyllgor Deddfau wedi cynnal adolygiad byr ar y craffu technegol ar ddeddfwriaeth a allai gael ei wneud gan y Cynulliad Cenedlaethol ar ôl i’w bwerau gael eu newid wedi i’r mesur presennol - Mesur Llywodraeth Cymru - ddod i rym ac ar ôl etholiadau mis Mai 2007. Bryd hynny, fe fydd y Cynulliad fel y cyfryw yn colli ei bwerau i wneud offerynnau statudol i Weinidogion Cymru, ond fe fydd yn ennill pwer i basio Mesurau Cynulliad. 2. Mae’r Pwyllgor wedi cael nifer o adroddiadau ysgrifenedig a phapurau, ac mae modd gweld y rheiny ar dudalen y Pwyllgor ar y rhyngrwyd. Mae’r Pwyllgor yn ddiolchgar iawn i Sylvia Jackson MSP a Stewart Maxwell MSP o Bwyllgor Is-ddeddfwriaeth Senedd yr Alban, a drafododd bryderon cyffredin drwy gysylltiad fideo, ac i’r staff technegol a drefnodd fod hynny’n bosibl. Mae’r Pwyllgor yn arbennig o ddiolchgar hefyd i Jenny Randerson AC (Cadeirydd y Pwyllgor Busnes, a siaradodd yn benodol am ei hymweliad â Chanada i astudio deddfwriaeth ddwyieithog), David Lambert a Marie Navarro o Ysgol y Gyfraith, Prifysgol Caerdydd, ac Anna Daniel o Wasanaeth Ymchwil yr Aelodau ym Mrwsel, a gyfarfu â’r Pwyllgor i drafod ei adolygiad. Mae manylion y trafodaethau yma wedi’u nodi yng nghofnodion y Pwyllgor, sydd hefyd i’w cael ar dudalen y Pwyllgor ar y rhyngrwyd.3. Mae’r Pwyllgor wedi bod yn ymwybodol o’r ffaith bod y gwaith o graffu ar agweddau ar ddeddfwriaeth heblaw’r agweddau polisi yn gallu cael ei rannu, yn San Steffan, rhwng nifer fawr o bwyllgorau, a’i bod yn fwy dilys cymharu â’r gwaith sy’n cael ei wneud gan Senedd yr Alban, er bod ganddi hithau hefyd gryn dipyn yn fwy o Aelodau na’r Cynulliad Cenedlaethol.4. Mae’r Pwyllgor wedi bod yn ymwybodol hefyd o’r ffaith bod deddfwriaeth yng Nghymru yn cael ei gwneud yn ddwyieithog, sy’n ychwanegu elfen holl-bwysig arall at y broses o wneud deddfwriaeth a chraffu arni o safbwynt technegol.5. Drwy gydol ei fodolaeth, mae’r Pwyllgor wedi bod yn ymwybodol o’r cyfyngiadau ar ei rôl a geir yn adran 58 o Ddeddf Llywodraeth Cymru 1988 ac a adlewyrchir yn Rheol Sefydlog 11. Mae wedi croesawu’r bwriad i ddirymu adran 58 er mwyn i’r Cynulliad Cenedlaethol gael mwy o hyblygrwydd yn y ffordd y bydd yn ystyried deddfwriaeth ar ôl yr etholiad y flwyddyn nesaf. 6. Mae’r Pwyllgor wedi nodi’r mathau canlynol o graffu technegol ar ddeddfwriaeth a allai gael eu gwneud ar ôl yr etholiad yn 2007 - (i) parhau â’i waith presennol o graffu ar is-ddeddfwriaeth o safbwynt technegol. Bydd hyn yn dilyn agosach y ffordd y mae'r Cyd-bwyllgor ar Offerynnau Statudol yn San Steffan yn gweithredu am mai ar ôl i’r offeryn gael ei wneud y bydd yn digwydd i raddau helaeth. Os bydd yr adnoddau’n caniatáu, byddai’n dal yn ddefnyddiol pe bai cynghorwyr cyfreithiol y Gwasanaeth Seneddol yn edrych ar offerynnau drafft cyn iddyn nhw gychwyn y broses ffurfiol. Yn achos y rhai sy’n dod o dan y gweithdrefnau cadarnhaol, fe allai fod yn briodol cadw gweithdrefn sy’n golygu bod cynnig y Cynulliad yn amodol ar sicrhau bod y Gweinidog yn ymdrin â’r pwyntiau sy’n cael eu codi mewn adroddiad cyn i’r gorchymyn gael ei wneud, os oes modd sicrhau hynny o fewn darpariaethau’r Ddeddf Offerynnau Statudol fel y mae’n cael ei chymhwyso at y Cynulliad. Nododd y Pwyllgor hefyd waith Pwyllgor Ty’r Arglwyddi ar Ragoriaethau Offerynnau Statudol, a barnu y dylid cael proses lle byddai’r Cynulliad yn craffu weithiau ar offerynnau statudol wedi’u gwneud gan Weinidogion Cymru yn yr un ffordd - er mwyn adolygu a fyddai’r ddeddfwriaeth arfaethedig yn ffordd dda o wireddu’r amcan polisi.(ii) craffu ar Fesurau Cynulliad drafft o safbwynt technegol; Yn ychwanegol at unrhyw waith craffu polisi gan y Cynulliad, mae’n ddigon posibl y bydd angen craffu ar y ddeddfwriaeth yn fwy technegol, yn enwedig ar welliannau (gan Lywodraeth y Cynulliad a chan y meinciau cefn) ac ar fesurau heblaw Mesurau’r Llywodraeth, er mwyn ystyried yn benodol a fyddai’r holl welliannau canlyniadol angenrheidiol wedi cael sylw. Er mai mater is swyddogion fydd yn cynghori Aelodau a'r Llywodraeth yn eu tro fydd hyn, mae'n debyg y bydd Aelodau am gadw gorolwg arno. Fe fydd angen cadw golwg gyffredinol hefyd ar sut mae pwerau dirprwyedig yn cael eu trin a’u trafod mewn Mesurau, er mwyn ceisio sicrhau ymagwedd gyson at y math o offerynnau y byddai angen gweithdrefn gadarnhaol ar eu cyfer. (iii) craffu ar agweddau Cymreig y ddeddfwriaeth sy’n cael ei gwneud yn San Steffan a chan Weinidogion Whitehall; Er ei bod yn ddealladwy mai cyfrifoldeb Aelodau Seneddol o Gymru fydd hyn, mae’n bosibl y bydd Aelodau’r Cynulliad am ystyried effaith deddfwriaeth o’r fath ar y Cynulliad ac ar swyddogaethau Gweinidogion Cymru. Er enghraifft, efallai y bydd yn dymuno cyflwyno sylwadau i ddweud y dylai pwer i wneud gorchmynion sydd i’w roi i Weinidogion Cymru mewn Mesur ddod o dan weithdrefn gadarnhaol yn y Cynulliad yn hytrach na gweithdrefn negyddol, neu yn wir y dylai ddod o dan bwer y Cynulliad i wneud Mesurau. Fe fydd angen craffu yn benodol ar orchmynion arfaethedig o dan y Mesur Deddfwriaeth a Diwygio Rheoleiddio i chwilio am unrhyw effeithiau ar ddeddfwriaeth Gymreig neu ar bwerau’r Cynulliad.(iv) craffu technegol ar agweddau Cymreig deddfwriaeth Ewropeaidd ddrafft; Nid yw amser yn caniatáu craffu helaeth ar ddeddfwriaeth o’r fath, er y bydd holl bwyllgorau’r Cynulliad yn dymuno cadw’r gallu i wneud hynny. Er bod y Pwyllgor wedi nodi system Dulyn lle mae un pwyllgor yn argymell i bwyllgorau eraill pa ddrafftiau y dylid craffu arnyn nhw, mae’n ymddangos bod system bresennol y Cynulliad - lle mae swyddogion yn tynnu sylw’r pwyllgorau perthnasol at ddrafftiau - yn gweithio’n foddhaol.(v) craffu ar unrhyw rai o’r mathau yma o ddeddfwriaeth ar ôl iddyn nhw gael eu deddfu. Tynnwyd sylw’r Pwyllgor at bapur ymgynghori Comisiwn y Gyfraith ar Graffu ar ôl Deddfu, a nododd y posibiliadau canlynol -

• Ydy’r holl ddarpariaethau wedi’u dwyn i rym?
• Ydy’r ddeddfwriaeth wedi peri anawsterau o ran ei dehongli?
• Ydy’r ddeddfwriaeth wedi creu canlyniadau cyfreithiol annisgwyl?
• Ydy’r amcanion polisi wedi’u gwireddu?
• Ydy’r ddeddfwriaeth wedi creu canlyniadau economaidd neu ganlyniadau eraill sy’n annisgwyl?
• Ydy hi wedi bod yn rhy glogyrnaidd?
• Oes angen cymryd unrhyw gamau i wella effeithiolrwydd/gweithrediad y ddeddfwriaeth?
• Ydy pethau wedi newid fel nad oes ei hangen mwyach?

Mae’n ymddangos mai’r cyntaf o’r rhain yw’r symlaf a’r mwyaf arwyddocaol, er mai amser ac adnoddau fydd yn pennu pa waith craffu ar ôl deddfu a fydd yn cael ei wneud gan y Cynulliad. Pan ragwelir problemau posibl wrth i ddeddfwriaeth gael ei gwneud (fel yn achos pasbortau i geffylau), gall y pwyllgorau enwi’r ddeddfwriaeth fel deddfwriaeth y byddai’n briodol craffu arni ar ôl iddi gael ei deddfu.7. Gan symud ymlaen i sut mae gwaith craffu technegol yn cael ei wneud, nododd y Pwyllgor fod deddfwriaeth Gogledd Iwerddon yn darparu i’r Archwilydd Rheolau Statudol (sy’n cyfateb i Gynghorwyr Cyfreithiol ein Pwyllgor Deddfau ni) gyflwyno adroddiadau i’r pwyllgorau pwnc. Serch hynny, mae’r Pwyllgor yn credu bod y model arall - sef Pwyllgor Deddfau a chanddo Gynghorwyr Cyfreithiol (fel yn yr Alban) yn well dewis. Mae’n cynnig mwy o hyblygrwydd yn y ffordd y mae’r gwaith craffu technegol ar ddeddfwriaeth yn cael ei wneud. Yn benodol, heb gyfyngiadau adran 58, byddai’n gallu cynghori’r Cynulliad ar bob mater deddfwriaeth na fyddai’n fwy priodol neu’n fwy cyfleus iddyn nhw gael eu trafod gan bwyllgor arall.8. Mae’r Pwyllgor yn argymell y dylai Pwyllgor Deddfau gael ei sefydlu, gan roi’r cyfrifoldebau canlynol iddo - (i) parhau â’i rôl bresennol o graffu ar is-ddeddfwriaeth o safbwynt technegol, gyda rhyddid i ystyried rhagoriaethau ambell eitem o ddeddfwriaeth. Ni fyddai yn cwestiynu nod y polisi, dim ond ystyried ai'r ddeddfwriaeth oedd y ffordd fwyaf effeithiol o gyrraedd y nod hwnnw.(ii) adolygu pob darpariaeth mewn Mesurau Cynulliad sy’n rhoi pwerau i wneud is-ddeddfwriaeth i Weinidogion Cymru, a chyflwyno adroddiadau ar y darpariaethau hynny;(iii) adolygu darpariaethau mewn Mesurau Seneddol nad ydyn nhw’n cael eu hystyried gan un arall o bwyllgorau’r Cynulliad, sy’n rhoi pwerau i wneud is-ddeddfwriaeth i Weinidogion Cymru, a chyflwyno adroddiadau ar y darpariaethau hynny;(iv) adolygu’r goblygiadau ar gyfer deddfwriaeth Gymreig mewn gorchmynion drafft o dan y Mesur Deddfwriaeth a Diwygio Rheoleiddio nad ydyn nhw’n cael eu hystyried gan un arall o bwyllgorau’r Cynulliad a chyflwyno adroddiadau ar y goblygiadau hynny;(v) adolygu sut mae pwerau cychwyn mewn Mesurau Cynulliad ac mewn Deddfau Seneddol sy’n gymwys i Gymru yn benodol yn cael eu defnyddio;(vi) ystyried unrhyw fater arall o natur ddeddfwriaethol sy’n gymwys yn gyffredinol, gan gynnwys yn arbennig sut mae deddfwriaeth ddwyieithog yn gweithredu a chynghori’r Cynulliad arno.Dylid rhoddir Pwyllgor hefyd y grym i adolygu’r goblygiadau ar gyfer Cymru mewn unrhyw ddeddfwriaeth Ewropeaidd ddrafft nad yw’n cael ei hystyried gan un arall o bwyllgorau’r Cynulliad a chyflwyno adroddiadau ar y goblygiadau hynny.9. Nododd y Pwyllgor yn benodol yr argymhelliad a wnaed iddo gan Jenny Randerson AC y dylai copïau llyfrgell ffurfiol ar bapur gael eu cadw o’r holl ddogfennau ffurfiol sy’n ymwneud â deddfwriaeth y Cynulliad, er mai cofnodion electronig sy’n cael eu defnyddio at ei gilydd, a hynny i ddiogelu rhag i’r cofnodion electronig gael eu llygru, yn fwriadol ynteu’n ddamweiniol. Mae’r Pwyllgor yn ategu’r cyngor hwn, ac mae’n argymell y dylai gael ei ystyried gan Gomisiwn y Cynulliad maes o law. 10. Rhoddodd y Pwyllgor groeso a chefnogaeth hefyd i argymhelliad Mrs Randerson y dylid sicrhau cydweithredu agosach rhwng y Cynulliad a phrifysgolion Cymru er mwyn diwallu’r angen am gyfreithwyr dwyieithog a chyfieithwyr neu ieithyddion cyfraith i ateb gofynion deddfwriaeth ddwyieithog.11. Cafodd argraff ei chreu ar y Pwyllgor hefyd gan ymdrechion Pwyllgor yr Alban i roi hwb i ddefnyddio iaith glir. Mae hyn yn arbennig o bwysig yng nghyd-destun deddfwriaeth ddwyieithog, a byddai’r cynnig ym mharagraff 8(g) uchod yn creu cyfle iddo ystyried y mater yma o dro i dro.12. Wrth gynnal yr adolygiad byr yma, roedd y Pwyllgor yn ymwybodol iawn o’r ansicrwydd am sut y byddai’r Cynulliad yn gweithredu ar ôl etholiadau 2007, ac yn benodol am ddatblygiadau araf yn y pwerau i wneud Mesurau a faint o waith a fyddai gan y pwyllgorau pwnc neu eu holynwyr. Oherwydd hynny, mae’r Pwyllgor yn argymell y dylai’r trefniadau gael eu cadw mor hyblyg â phosibl ar y dechrau, ac y dylen nhw gael eu hadolygu pan fydd y Cynulliad wedi cael cyfle i gael ei draed dano yn ei rôl newydd.